01

回報機制的分類

在PPP項目中,常見的付費機制主要包括以下三類:政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。

(一) 政府付費的定義及適用條件

政府付費(Government Payment)是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。其與使用者付費的最大區(qū)別在于付費主體是政府、而非項目的最終使用者。適用條件為不具有向公眾或終端用戶收費的功能,如:市政道路、綜合流域治理、海綿城市等。

(二) 使用者付費的定義及適用條件

使用者付費(User Charges)是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務,以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。在此類付費項目中,項目公司一般會承擔全部或部分項目需求風險。如高速公路、地鐵、市政供水等項目。適用條件:(1)項目使用需求可預測,項目需求量是否可預測以及預測需求量的多少是決定社會資本是否愿意承擔需求風險的關鍵因素。(2)向使用者收費具有實際可操作性,在采取使用者付費機制的公路項目中,如果公路有過多的出入口,使得車流量難以有效控制時,將會使采取使用者付費機制變得不具有成本效益,而喪失實際可操作性。

(三) 可行性缺口補助的定義及適用條件

可行性缺口補助(Viability Gap Funding,簡稱VGF)是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時,由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助,以彌補使用者付費之外的缺口部分,使項目具備商業(yè)上的可行性?？尚行匀笨谘a助是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折衷選擇,通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目,如文化及體育場館、保障房等。

02

付費機制

(一)政府付費

政府付費項目根據(jù)類型的不同,通常又分為可用性付費、使用量付費。

1、可用性付費模式(Availability Payment)

在可用性付費模式下,政府付費通常由可用性付費和運維服務付費組成。

(1)可用性付費

可用性付費是指政府依據(jù)項目公司所提供的項目設施或服務是否符合合同約定的標準和要求而進行的付費,即只要所提供設施或服務符合合同約定的性能標準即可獲得付費。

目前主流的可用性付費的計算方式有以下三種:

(a)等額本金

采用等額本金付費方式支付的每個運營年可用性付費的計算公式往往表現(xiàn)為以下形式:

其中,

i為項目合同中約定的項目年投資回報率;

S為經(jīng)政府審計決算后的項目總投資;

N為運營年限。

(b)等額本息

采用等額本息付費方式支付的每個運營年可用性付費的計算公式可以用PMT函數(shù)表達,即:

其中,

i為項目合同中約定的項目年投資回報率;

N為運營年限;

S為經(jīng)政府審計決算后的項目總投資。

(c)財金(2015)21號文付費公式

根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金(2015)21號,以下簡稱財金21號文)第十六條的規(guī)定政府可用性付費公式如下:

其中,n為折現(xiàn)年數(shù)。

以上三種計算可用性付費的具體計算公式雖然不同,但是原則上均是以項目公司的建設總投資為基數(shù),按全投資年回報率,計算項目公司在運營期中每一年可獲得的付費,區(qū)別在于每年的本息支付數(shù)額不同而已。

以上述三種計算方式為基礎,市場上衍生出另外幾種變形的付費方式,但基本原理是相同的:

(a)可用性付費固定值

政府方在招標文件中提供項目估算/概算/預算總投資,并提供可用性付費總額區(qū)間,由社會資本在該區(qū)間內(nèi)進行報價,待項目竣工驗收后,根據(jù)審計決算總投資相應調(diào)整中標價,作為最終政府可用性付費總額。采用這種報價方式雖然表面上不直接體現(xiàn)項目投資回報率,但本質(zhì)仍是根據(jù)估算/概算/預算總投資與中標價之間的內(nèi)在回報關系以及審計決算值確定最終的可用性付費總額,所以只是上述三種計算方式的變形,并無本質(zhì)上的區(qū)別。

(b)將總投資區(qū)分不同性質(zhì)分別報價

以上述三種計算公式中的任何一種為基礎,將其中的項目建設總投資區(qū)分不同性質(zhì)分別報不同的投資回報率計算最終的可用性付費。這種付費機制考慮到建設資金的不同性質(zhì):

區(qū)分資本金和融資款

考慮到資本金為社會資本的自有資金,而融資款為借債有固定成本,因此給予不同的投資回報。有的項目甚至就融資款部分僅考慮融資利息而不再給予融資利差。

區(qū)分建設工程其他費用、工程費用

在社會資本為施工企業(yè)的項目中,考慮到社會資本在施工階段的利潤,政府方會適當降低工程費用所對應的投資回報率,而對于工程建設其他費用部分給予相對工程費用部分較高的投資回報率。

另外,關于可用性付費,付費周期是否必須與運營期一致?

在大部分基礎設施和公共服務類項目中,由于固定資產(chǎn)的折舊年限通常在10-20年,且在運營期內(nèi)通常無需進行大范圍的更新,為了激勵項目公司提供優(yōu)質(zhì)服務的持續(xù)性,政府方會在運營期內(nèi)分期支付費用。

但是在科技類項目如信息化、智慧城市等項目中,由于項目設施的折舊年限通常都比較低(3-5年),且在至少10年的合作期內(nèi)項目公司需要就初始投資進行一定比例的更新以保證項目的可用性。在這種情況下,我們認為就初始投資部分的付費期可以短于項目的運營期,一方面是為了匹配固定資產(chǎn)的折舊年限,降低過長付費期給政府財政造成的負擔;另一方面由于項目公司需要進行二次更新,政府方仍舊可以就更新部分的投資付費在后續(xù)的經(jīng)營期內(nèi)繼續(xù)進行績效考核,以維持項目的可用性。

(2)運維服務付費

運維服務付費是指政府依據(jù)項目公司所提供的運營維護服務而使項目設施保持合同約定的可用性標準和要求進行的付費。運維服務付費的付費方式通常有以下三種:

(a)固定值

通常政府方會在招標文件中明確運維服務的內(nèi)容和要求,并設定一個運維服務付費的區(qū)間,社會資本方根據(jù)運維服務內(nèi)容自行測算運維服務所需要的成本并考慮合理利潤后,在政府給定的區(qū)間范圍內(nèi)進行報價,中標價即為該項目的運維服務付費。在運營維護服務內(nèi)容和要求不變的情況下,除非運維成本發(fā)生較大變化而根據(jù)約定進行調(diào)價,否則運維服務付費不予調(diào)整。

(b)成本加成

根據(jù)運營期內(nèi)經(jīng)審計的運營維護成本和社會資本投報的運維服務年回報率計算運維服務付費。

(c)定額計算

某些PPP項目涉及的運營維護內(nèi)容會有行業(yè)收費標準和指標,這類項目的運維服務付費通常根據(jù)服務單項按照定額(或定額下浮)的方式確定,下浮率通過投標報價或雙方協(xié)商,無定額的服務單項則按照市場詢價或招標方式確定。

2、使用量付費模式(Usage Payment)

使用量付費是指政府依據(jù)項目公司所提供的項目設施或服務的實際使用量來付費,付費多少與實際使用量大小直接掛鉤。在使用量付費模式中通常由社會資本根據(jù)項目的建設成本、運營成本及合理利潤投報服務單價,根據(jù)服務單價和使用量計算付費額。但為了防止實際運營中使用量過高帶來的超額收益或過低導致難以收回成本的現(xiàn)象,一般在按使用量付費的PPP項目中,雙方通常會在項目合同中根據(jù)項目的性質(zhì)、預期使用量、項目融資結(jié)構及還款計劃等設置分層級的使用量付費機制,包括最高使用量和最低使用量。

最低使用量:即政府與項目公司約定一個項目的最低使用量,在項目實際使用量低于最低使用量時,不論實際使用量多少,政府均按約定的最低使用量付費。最低使用量的付費安排可以在一定程度上降低項目公司承擔實際需求風險的程度,提高項目的可融資性。

最高使用量:即政府與項目公司約定一個項目的最高使用量,在實際使用量高于最高使用量時,政府對于超過最高使用量的部分不承擔付款義務。最高使用量的付費安排為政府的支付義務設置了一個上限,可以有效防止政府因項目使用量持續(xù)增加而承擔過度的財政風險。

舉例來說,在污水處理PPP項目中,雙方通常會約定基礎水量(最低使用量)和拒絕水量(最高使用量)兩個臨界值。另外,污水處理服務費單價=固定單價+變動單價,其中,固定單價反映污水處理廠投資建設的資本性支出成本和合理利潤,變動單價反映污水處理廠生產(chǎn)運營的運營成本及合理利潤。通常其計算公式如下:

當,實測污水處理量<基礎水量時,當日的污水處理服務費=實測水量*污水處理服務費單價+(基礎水量-實測水量)*固定單價;

當,基礎水量<實側(cè)污水處理量<拒絕水量時,當日的污水處理服務費=實測水量*污水處理服務費單價

當進水水量超過拒絕水量時,當日污水處理服務費=拒絕水量*污水處理服務費單價+實際處理的超過拒絕水量部分的水量*變動單價。

(二)使用者付費

大部分使用者付費項目的付費機制與政府付費中的使用量付費模式類似,即根據(jù)使用量以及約定的服務單價計算付費額。

使用者付費單價的定價方式主要包括,政府參與定價、根據(jù)市場價格定價。

1、政府參與定價的方式

在PPP實踐中,政府參與定價通?？梢圆扇∫韵聝煞N方式:

(1)由政府設定一定區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的統(tǒng)一價

例如,高速公路收費實行統(tǒng)一定價,居民自來水費在一定行政區(qū)域內(nèi)實行統(tǒng)一定價。政府統(tǒng)一定價需要經(jīng)過一定的法定程序,如聽證以及物價部門的批準等。

(2)約定定價原則和計價標準

例如,綜合管廊項目,政府出臺了關于綜合管廊項目的入廊費和日常維護費的定價原則和依據(jù)。通常在PPP項目合同中,可根據(jù)這些定價原則和依據(jù)約定具體的計費方式,作為最終雙方協(xié)商定價或政府指導定價的依據(jù)。

2、根據(jù)市場價格定價

由項目公司根據(jù)投資、運營成本以及合理利潤自行確定服務價格。例如,工業(yè)園區(qū)內(nèi)的供水、污水處理價格。項目公司通常會根據(jù)園區(qū)內(nèi)不同工業(yè)企業(yè)所排放的污水類型、污染物指標、濃度、污水水量等因素,與不同的客戶協(xié)商約定不同的污水處理單價。

(三)可行性缺口補助

可行性缺口補助主要有以下幾種形式:

1、投資補助

在項目建設投資較大,無法通過使用者付費完全覆蓋時,政府可無償提供部分項目建設資金,以緩解項目公司的前期資金壓力,降低整體融資成本。通常政府的投資額應在制定項目融資計劃時或簽訂PPP項目合同前確定,并作為政府的一項義務在合同中予以明確。投資補助的撥付通常不會與項目公司的績效掛鉤。

2、政府付費補貼

(a)價格補貼

在涉及民生的公共產(chǎn)品或服務領域,為平抑公共產(chǎn)品或服務的價格水平,保障民眾的基本社會福利,政府通常會對特定產(chǎn)品或服務實行政府定價或政府指導價。如果因該定價或指導價較低導致使用者付費無法覆蓋項目的成本和合理收益,政府通常會給予項目公司一定的價格補貼。例如地鐵票價補貼。

(b)按量補貼

同樣,在特定產(chǎn)品或服務實行政府定價或政府指導價的項目中,除了給予一定價格補貼外,也可以根據(jù)使用量進行補貼。即,在單價固定的情況下,當實際使用量達不到基本使用量時,政府對于不足基本使用量的部分進行補貼。

(c)總額補貼

根據(jù)財金21號文相關規(guī)定,對可行性缺口補助模式的項目,在項目運營期內(nèi),由于使用者付費的明顯不足,政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括:建設總投資、運營成本和合理利潤根據(jù)可用性付費方式計算出的每個運營年的付費額,減去每個運營年使用者付費的數(shù)額。

即,當年可行性缺口補助=當年可用性付費+當年運維服務付費-當年使用者付費。

此外,政府還可通過無償劃撥土地,提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息,投資入股,放棄項目公司中政府股東的分紅權,以及授予項目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權等方式,有效降低項目的建設、運營成本,提高項目公司的整體收益水平,確保項目的商業(yè)可行性。

(四)唯一性條款

由于在使用量付費和使用者付費項目中,項目公司的成本回收和收益取得與項目的使用者實際需求量(即市場風險)直接掛鉤,為確保PPP項目能夠順利獲得融資支持和合理回報,雙方通常會在PPP項目合同中增加唯一性條款,即要求政府承諾在一定期限內(nèi)和一定區(qū)域范圍內(nèi)不再批準新建與本項目有競爭的項目。需要注意的是,于此相對應的,項目公司也必須承諾在一定期限和區(qū)域范圍內(nèi)履行普遍服務的義務,而當項目公司提供的服務不能滿足公共需求時,項目公司必須加大投入以滿足公共需求,否則政府方有權打破唯一性條款、甚至收回經(jīng)營權。

(五)超額利潤分享機制

基于PPP項目公共服務的屬性,PPP項目鼓勵建立合理的利益共享機制,以確保社會資本應實現(xiàn)“盈利但不暴利”,因此在使用量付費和使用者付費項目中在設計付費機制時考慮設定一些限制超額利潤的機制,包括約定投資回報率上限、使用量上限等,超出上限的部分歸政府所有,或者就超額利潤部分與項目公司進行分成等。但基本的原則是無論如何限制,付費機制必須能保證項目公司獲得合理的收益,并且能夠鼓勵其提高整個項目的效率。

03

價格調(diào)整機制

在長達10-30年的PPP項目周期中,市場環(huán)境的波動會直接引起項目成本的變化(包括利率成本、人工成本等),進而影響項目公司的收益情況。在PPP項目合同中設置合理的價格調(diào)整機制,可以將政府付費金額/使用者付費金額維持在合理的范圍,防止過高或過低付費導致項目公司超額利潤或虧損。

(一) 公式調(diào)整機制

公式調(diào)整機制是指通過設定價格調(diào)整公式建立政府付費金額與某些特定因素之間的聯(lián)動關系,以反映成本變動對付費金額的影響。根據(jù)不同的付費方式區(qū)分不同的公式調(diào)整機制:

1、可用性付費的調(diào)整

由于可用性付費的計算基數(shù),也就是項目總投資在項目竣工驗收后即為固定的成本,因此在進入運營期后無需考慮此部分的成本變化。但是由于在運營期內(nèi)需要就總投資中的融資款部分進行還本付息以及考慮資本金部分的資金成本,若運營期內(nèi)的央行基準利率發(fā)生變化,則會導致項目公司的財務費用增加,進而影響項目公司的收益。

因此,在可用性付費模式下,通常會根據(jù)利率風險的分擔原則做如下安排:

(1)由政府方承擔利率調(diào)整的風險

通常在PPP項目合同中會鎖定項目投資收益利差,即:中標的項目投資回報率-投標時所適用的央行貸款基準利率。在項目運營期內(nèi),若央行貸款基準利率發(fā)生調(diào)整,則從調(diào)整日起的可用性付費根據(jù)調(diào)整后的投資回報率進行計算:

調(diào)整后的投資回報率=調(diào)整后的基準利率+投資收益利差

另外,也有根據(jù)央行貸款基準利率調(diào)整比例相應調(diào)整投資回報率的方式,但需考慮到該種方式會同比例放大或縮小投資利差,即使利率上調(diào)時增加項目公司的投資回報率,利率下調(diào)時進一步降低項目公司的投資回報率。

(2)由政府方和項目公司共擔利率調(diào)整風險

通常在PPP項目合同中會約定:央行貸款基準利率的調(diào)整在一定幅度范圍內(nèi)不予調(diào)整可用性付費額,調(diào)整超過一定幅度后,針對超過部分據(jù)實調(diào)整可用性付費額。舉例來說,在項目運營期內(nèi)若將調(diào)整幅度設定為0.5%:

l  當調(diào)整后的基準利率大于(投標時所適用的央行基準利率+0.5%)時,則從調(diào)整日起的可用性付費根據(jù)調(diào)整后的投資回報率進行計算:調(diào)整后的投資回報率=調(diào)整后的基準利率-0.5%+投資收益利差

l  當調(diào)整后的基準利率小于(投標時所適用的央行基準利率-0.5%)時,則從調(diào)整日起的可用性付費根據(jù)調(diào)整后的投資回報率進行計算:調(diào)整后的投資回報率=調(diào)整后的基準利率+0.5%+投資收益利差

以上兩種方式均考慮的是全投資回報率的調(diào)整,也就是除了考慮融資款部分給項目公司實際增加的財務費用,資本金部分的資金成本也在考慮范圍內(nèi)。但事實上,由于資本金部分本身對項目公司來說應為非債性資金,且作為股權投資應具有一定的風險性,因此很多專家認為基準利率的調(diào)整應僅就融資部分給項目公司實際增加的財務費用據(jù)實調(diào)整。我們認為該等約定屬于政府方和社會資本方協(xié)商確定的商務條款,政府方需要根據(jù)對市場的判斷和自身的情況綜合考慮采取哪一種方式,而社會資本方也需要評估自身對這種風險的抵御能力。

2、運營維護付費固定價及固定單價的調(diào)整

政府付費中運維服務付費(成本加成不考慮調(diào)價、定額付費則根據(jù)定額的調(diào)整而調(diào)整)中的固定價、使用量付費單價、使用者付費中單價通常根據(jù)價格中的主要成本要素占比及變動情況設定調(diào)價公式進行調(diào)價,以污水處理服務單價的調(diào)價公式為例:

Pn = Pn-xK

其中:K = C1(En/En-x) + C2(Ln/Ln-x) + C3(Chn*Chn-x) + C4(Sn/Sn-x) + C5(CPIn/CPIn-x)

Pn:第n年調(diào)整后的污水處理服務單價

Pn-x:第n年調(diào)價前執(zhí)行的污水處理服務單價,且每x年調(diào)整一次。

K:調(diào)價系數(shù)

n:第n年是調(diào)整污水處理基本單價的當年;

E:項目所在地電網(wǎng)銷售電價表中本項目所適用的電度電價;

L:項目所在地統(tǒng)計局公布的在崗職工平均工資;

CH: 國家統(tǒng)計局公布的全國分行業(yè)工業(yè)品出廠價格指數(shù)中的化學原料及化學制品制造業(yè)價格指數(shù);

S:污水處理廠所產(chǎn)生污泥的單位污泥處理處置費用;

E、L、CH、S在每一次調(diào)價時均應以目前能獲得的最新官方數(shù)據(jù)比上上一次調(diào)價時所適用的當時能獲得的最新官方數(shù)據(jù)。因此右下角的X數(shù)值根據(jù)相關因素數(shù)值可以獲得的所在年度確定。

C1-C4:比例系數(shù),分別為污水處理廠電費、人員工資福利費、化學品費、污泥處置費所在污水處理服務費單價的比例。

C5:為價格構成中除電費、人員工資福利費、化學藥劑費及污泥處置費以外的其他因素在價格構成中所占的比例。

且:C1+C2+C3+C4+C5=100%,即C5 = 1-(C1+C2+C3+C4)

在PPP項目合同中除了給出具體的調(diào)價公式以外,還會明確約定調(diào)價周期,通常為2-3年;或者約定每年調(diào)整一次,但僅在變動超過一定幅度時,方啟動調(diào)價工作;或者同時約定年限和幅度。

(二) 其他機制

在《PPP項目合同指南》中還介紹了基準比價機制和市場測試機制,但這兩種付費調(diào)整機制在目前的實踐操作中并不常見,因此這兩種方式有待研究和實踐。

04

績效考核機制

國辦發(fā)42號文明確要求:“建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制,將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤,并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù),確保實現(xiàn)公共利益最大化”。

有關績效考核機制的設定(包括績效考核的標準、績效監(jiān)測方式、績效考核不合格的后果),請詳見《PPP項目合同系列談》之十五“項目運營”中的相關內(nèi)容。

另外,需要注意的是,在實踐中很多PPP項目的可用性付費僅與項目竣工驗收合格進行績效考核掛鉤,而未對運營期內(nèi)的可用性進行評價和考核。然而,從“政府付費”的本意來看,該種思路還存在有一些偏差。按照財政部發(fā)布的《PPP項目合同指南》規(guī)定來看,可用性體現(xiàn)的是項目全生命周期的可用性,非僅是建設期的可用性。目前的很多PPP項目均采用建設期的可用性加上運營期的績效付費,其中可用性付費以項目竣工驗收合格以及其他可用性績效指標為標準,自項目商業(yè)運營日起向項目公司全額支付可用性付費?？冃Ц顿M依據(jù)約定的運營維護績效考核標準及考核程序,根據(jù)考核結(jié)果進行支付。該種運作方式把可用性僅限定為建設可用性,把可用性付費與運營維護付費割裂開來,似乎有“BT+O”之嫌疑,不利于項目公司站在全生命周期的角度投資、建設、運營維護項目。

但“存在即是合理”,目前階段社會資本對于績效考核掛鉤可用性部分接受程度偏低,一方面對于自身的運維和管理能力缺乏信心,更關鍵的原因是擔心政府履約的隨意性,以及在績效考核標準合理性和第三方評價機構獨立性不能完全保證的情況下,社會資本更擔心政府履約的風險。另外,對于績效考核掛鉤可用性部分也會降低項目的可融資性,加大項目融資難度。因此,政府方應當綜合考慮項目情況決定可用性付費與績效考核掛鉤的程度,確保項目的可行性也激勵項目公司提供建設和運維能力。